美國黃石國家公園

國家公園最早起源于美國，后為世界大部分國家和地區(qū)所采用，是由國家依法劃定并統(tǒng)一保護與管理的區(qū)域，由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有典型性、代表性和稀有性的生態(tài)系統(tǒng)、自然與文化遺跡或景觀為目的，同時為公眾提供教育、科研、游憩機會，是一種集保護、科研、教育、旅游等功能于一體的自然保護地類型。本研究通過分析國內外國家公園的管理模式、資金模式以及開發(fā)與保護現(xiàn)狀等方面，旨在為企業(yè)參與國家公園建設提供可參考的業(yè)務發(fā)展方向和可行路徑。

一、國外國家公園建設模式分析

目前國際上有三種主流的管理模式。

以美國為代表的中央集權模式。美國國家公園由內政部下屬的國家公園管理局統(tǒng)一管理。美國是世界上最早建立國家公園的國家，迄今已形成了包含20多種保護地類型共423個單位的龐大的國家公園體系，其中直接冠以國家公園名稱的自然保護地63個。美國實施國家管理局、地區(qū)管理局、公園園長三級管理體系，三級管理機構與公園所在地政府沒有直接業(yè)務關系，該類管理模式的代表性國家有美國、加拿大、澳大利亞等。財政撥款是美國國家公園主要的資金來源，占總資金比例超過80%，游憩和特許經營收入合計占比約為10%，剩余包括社會捐贈收入等。門票定價多以低價為主。特許經營以輕資產運營為主。美國國家公園特許經營中導游服務、餐食、騾馬、一般租賃、水上交通、狩獵、捕魚、騎馬、露營和登山體驗等項目類型涉及的特許經營企業(yè)數(shù)量較多，約占總數(shù)的83%，而公園內交通、通信等公共基礎設施設備特許經營項目因受嚴格限制，數(shù)量較少。

以日本為代表的綜合管理模式。與美國和澳大利亞不同的是，日本國家公園的土地并非完全歸政府所有，而是由私有土地、都道府縣所有土地和地方政府所有土地混合組成，且有民眾居住。根據(jù)《自然公園法》，日本國家公園分為三大類，一是國立公園，共34個，由國家直接管理、環(huán)境大臣指定，是自然公園體系的核心；二是國定公園，也稱準國家公園，共56個，由都道府縣進行管理、環(huán)境大臣指定；三是都道府縣立自然公園，共311個，在都道府縣具有代表性的、由知事指定的自然公園。國定公園往往和國立公園一起，被視為泛義上的「國家公園」。其中，國立公園由自然公園課下直轄的區(qū)域管理事務所垂直管理；國定公園和自然公園由屬地地方政府(都道府縣)管理。

以南非為代表的PPP模式。南非國家公園由南非林業(yè)、漁業(yè)和環(huán)境部(DFFE)下轄的公共機構SANParks管理。SANParks的商業(yè)發(fā)展部以PPP公私合作的形式進行生態(tài)旅游開發(fā)運營，實現(xiàn)更多經濟收益。PPP項目包括酒店、商店、餐飲、園內活動，機場等特許經營，經過多年發(fā)展，南非國家公園PPP項目經營收入已經從2005年的1518萬美元增長到2019年(疫情前)的1.26億美元，主要包括餐廳，商品零售，商店、講解以及交通等。南非國家公園主要采用市場主導型模式。以疫情前2019年為例，經營性收入(旅游、零售、特許經營及其它)占72.09%，非經營性收入約占24%(捐贈及政府撥款)，利息收入約占2.23%，其它收入占比1.38%。

二、我國國家公園體制建設方向與現(xiàn)狀

目前我國國家級自然保護區(qū)有474處，國家級風景名勝區(qū)有244處、國家級地質公園有214處、國家級森林公園有897處、國家級濕地公園898處、國家級種質資源保護區(qū)450處，自2015年啟動試點以來，東北虎豹、三江源等10個國家公園已進行試點建設，并于2021年正式設立5個國家公園。我國已成立由國家發(fā)改委牽頭、13個部門參與的國家公園試點工作領導小組，并擬在領導小組下設辦公室，具體負責試點區(qū)項目建設規(guī)劃、技術指導和工程建設的監(jiān)督實施。

(一)我國國家公園體系建設方向

2017年9月，中辦、國辦印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，進一步明確了國家公園發(fā)展方向。到2030年，完善國家公園體制，國家公園的布局初步形成，保護管理效能明顯提高；到2050年，建成體制完善、保護比較好、理念比較領先、在國際上也能堪稱典范的國家公園體系。

建立統(tǒng)一事權、分級管理體制。管理模式方面，組建統(tǒng)一的管理機構，履行國家公園范圍內的生態(tài)保護、自然資源資產管理、特許經營管理、社會參與管理、宣傳推介等職責，負責協(xié)調與當?shù)卣爸苓呅^(qū)關系，同時國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使。中央政府直接行使全民所有自然資源資產所有權的，履行應有事權，加大指導和支持力度；地方政府代理行使全民所有自然資源資產所有權的，根據(jù)需要配合國家公園管理機構做好生態(tài)保護工作，行使轄區(qū)(包括國家公園)經濟社會發(fā)展綜合協(xié)調、公共服務、社會管理、市場監(jiān)管等職責。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使。機構設置方面，國家公園管理機構原則上實行「管理局—管理分局」兩級管理，跨省的國家公園按省片區(qū)設立「管理局—管理分局」。

資金保障以公共財政為主導。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》要求，我國擬實行收支兩條線管理，各項收入上繳財政，各項支出由財政統(tǒng)籌安排，并負責統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個人等社會捐贈資金。為推動國家公園回歸公益屬性，我國擬建成以公共財政為主導的資金保障機制，探索多渠道多元化的投融資模式，依托特許經營權等積極有序引入社會資本，鼓勵金融和社會資本按市場化原則對國家公園建設管理項目提供融資支持，重點支持建設生態(tài)廊道、入口小區(qū)、自然教育基地。

(二)我國國家公園的資源保護和旅游開發(fā)現(xiàn)狀

國家公園管理模式尚未統(tǒng)一，具體實踐與《建立國家公園體制總體方案》有差距。目前兩種管理模式并存。一是由自然資源部下屬國家林草局和省政府雙重領導，以國家林草局為主的管理體制，如東北虎豹國家公園；二是在省級政府設立管理機構，實行省級政府和國家林草局雙重領導，以省級政府為主的管理模式，如三江源、大熊貓、海南熱帶雨林以及武夷山國家公園等。

國家公園因其自然資源稟賦通常蘊含著不同程度的旅游開發(fā)價值，現(xiàn)實中已逐步形成了保護地管理機構負責保護，旅游投資公司負責開發(fā)的格局，和與此相適應的保護地管理機構資金主要依靠財政撥款，旅游開發(fā)公司盈利歸地方政府的資金結構。具體而言，一是各級政府特別是中央政府出于保護自然生態(tài)系統(tǒng)和文化自然遺產，設立了不同級別的保護地管理機構；二是各保護地所在市、縣級政府在旅游開發(fā)利益的驅動下，普遍設立了旅游開發(fā)公司、旅游發(fā)展公司或者旅游投資公司，壟斷了當?shù)鼐皡^(qū)旅游資源的開發(fā)。從試點的國家公園來看，大多數(shù)國家公園保護管理機構接收的中央專項轉移支付收入能夠滿足基本的保護支出，門票和特許經營收入很少與保護地管理機構分享。

國家公園所在目的地通常是財政資金相對緊張的市縣政府，面臨人員缺編，經費不足以及專項轉移支付資金安排不到位的尷尬境地，一定程度上造成了地方政府重開發(fā)、輕保護的行為，對門票收入和景區(qū)經營收入過度依賴的現(xiàn)狀。目前我國大多數(shù)國家級風景名勝區(qū)門票價格已經突破每張100元的水平，甚至達到200~300元的高價位，而美國黃石國家公園、大峽谷國家公園等代表性的國家公園門票則長期保持在每輛入園車輛25美元的低水平。近年來，中央在全國范圍內大力開展環(huán)保督察行動，很大程度上遏制了地方政府犧牲環(huán)境發(fā)展旅游經濟的行為，但沒有從根本上消除地方對旅游經濟的依賴。

地方政府多將景區(qū)特許經營權整體打包給地方旅游投資公司，在事實上造成了壟斷經營的格局，經營效率低下。由于歷史原因，我國多數(shù)景區(qū)事實上已經被當?shù)貒新糜纹髽I(yè)整體壟斷經營，因而造成了多數(shù)旅游開發(fā)公司處于一種「外無競爭壓力，內無改進動力」的狀態(tài)，成本居高不下，服務質量多年難以改進，經營效率低下、投資收益不理想的情況普遍存在。

三、企業(yè)參與國家公園建設機遇分析

(一)參與入口小區(qū)建設和特色產業(yè)發(fā)展

入口小區(qū)是位于國家公園入口附近小區(qū)的總稱，是長期在此生活生產的地方居民組成的社會群體聚居區(qū)域，一般建在國家公園外，是生態(tài)價值轉化為經濟價值的重要平臺。從試點情況來看，國家公園入口小區(qū)與特色小鎮(zhèn)建設政策為國家公園保護與發(fā)展矛盾的解決提供了新思路。

關注入口小區(qū)的文旅產品打造、基礎服務設施建設。入口小區(qū)因具有較好的旅游資源稟賦使其具備成為國家公園特色目的地的基礎條件，是國家公園重要的生態(tài)旅游承載地和產品供應地。從國際看，以美國洛基山國家公園艾斯蒂斯小鎮(zhèn)為例，該小鎮(zhèn)常住人口近5800人，每年接待近200萬人次游客，相繼建設了醫(yī)療中心、會議中心、文化藝術中心以及教育體系，配套服務設施日益健全，成為國際著名旅游目的地。從國內看，我國現(xiàn)有個別國家公園已經通過特定產業(yè)政策和住房政策以及配套服務設施建成了國家公園入口小區(qū)。如大熊貓國家公園南入口熊貓溫泉小鎮(zhèn)。根據(jù)《大熊貓國家公園大相嶺入口小區(qū)保護發(fā)展規(guī)劃》，該入口小區(qū)規(guī)劃投資超100億元，創(chuàng)新采用國家公園(NationalPark)+政府(Public)+在地居民(Local)的「NPL」園地共建模式和「點狀供地」的方式，實現(xiàn)大熊貓國家公園與在地居民保護與發(fā)展共建共享共贏。目前，大熊貓國家公園南入口小區(qū)已建成大相嶺大熊貓野化放歸基地、熊貓森林國際探索學校、絲路砂都自然教育大本營和大相嶺古道自然學校，打造了集觀光旅游、康養(yǎng)度假、研、學、游于一體的森林之旅。

關注入口小區(qū)的特色產業(yè)發(fā)展機會。國家公園除了優(yōu)質的自然資源稟賦外，還有民俗文化、農產品等特色資源，為發(fā)展特色產業(yè)奠定了基礎。從國際看，美國阿卡迪亞國家公園巴爾港小鎮(zhèn)以科研發(fā)展為主要特色，美國一些重要科研機構如杰克遜實驗室、荒島山生物實驗室、大西洋學院等每年在該小鎮(zhèn)分別投入約1.46億美元、600萬美元、900萬美元的科研經費，逐漸成為該鎮(zhèn)經濟的重要組成部分。從國內看，大熊貓國家公園成都片區(qū)圍繞大熊貓國家公園品牌及標識進行了一系列的農產品開發(fā)，如都江堰青城茶葉有限公司申報的「青城雪芽」，都江堰市獼猴桃協(xié)會申報的「都江堰獼猴桃」，都江堰市經濟林協(xié)會申報的「都江堰方竹筍」，彭州四川省旺達瑞生態(tài)農業(yè)開發(fā)有限責任公司申報的彭州「川熊貓筍」等均已通過大熊貓國家公園成都管理分局的批復。

(二)獲取國家公園內特許經營權

特許經營的目的主要是在符合國家公園宗旨的前提下，為訪客游憩或科考等活動提供必要的服務和設施。國家公園范圍內的特性經營項目大致可分為營利性和非營利性兩大類。從國際看，以美國國家公園特許經營為例，美國特許經營管理原則是兼顧競爭、效率和公平，根據(jù)授權方式的不同，主要分為特許經營、一般商業(yè)利用和租賃三種形式。為防止取得特許經營的主體「只要愿意就能續(xù)簽」的變相壟斷經營，1998年美國特許經營制度將原有的「現(xiàn)有特許經營者均享有續(xù)約優(yōu)先權」改為「只有經營性收入不足50萬美元的特許經營者、裝備供貨商和導覽商擁有優(yōu)先續(xù)約權」，政策向小型特許經營機構主體傾斜。從國內看，我國國家公園已經事實上形成了地方旅游企業(yè)的壟斷經營，同時已經公布的國家公園特許經營管理辦法明確規(guī)定國家公園門票不得列為特許經營項目，但目前暫無要將當?shù)貒新糜喂窘洜I門票權收回的規(guī)定和要求。特許經營期限方面，除規(guī)定投資、建設并且運營具有固定資產性質的經營服務設施和其他特許經營項目的最長年限外，尚未規(guī)定特許經營協(xié)議到期后的退出或延續(xù)機制。根據(jù)構建統(tǒng)一、規(guī)范、高效的中國特色國家公園體制要求，勢必需要探索旅游企業(yè)參與國家公園運營新模式，若未來地方旅游企業(yè)無法對國家公園進行整體壟斷經營，需要通過競標的形式參與國家公園酒店、索道、旅游等項目的特許經營，社會資本將迎來更多機遇。

國家公園以保護優(yōu)先為原則，強調公益性，科普、研學和生態(tài)環(huán)保教育等公益產品具有較大的發(fā)展空間。從國際看，美國在國家公園解說服務方面允許預期年度總收入低于500萬美元的「裝備和向導服務特許經營合同」，并要求被授權主體需要雇傭經過專門訓練和有經驗的導游，為訪客提供安全、專業(yè)的戶外游憩指導服務，主要包括水上活動、狩獵、捕魚、騎馬、露營和登山等，但有關遺產及公園價值解說的部分由國家公園局直接負責。從國內看，由于研學、科普等市場尚不成熟，我國國家公園內的科普教育旅游也一直處于低位運行狀態(tài)。個別國家公園推出了預約進入+限量許可+環(huán)境解說+訪客行為管理+小區(qū)服務的半科考性質的深度體驗活動。以三江源國家公園昂賽鄉(xiāng)雪豹觀察特許經營項目為例，該自然體驗項目提前規(guī)劃訪客體驗的路線，每個自然體驗團控制在3—4人，并要求訪客提前預約。在專業(yè)向導方面，當?shù)?2戶牧民家庭被選拔確定為接待家庭，這些牧民家庭經過培訓后，為體驗者提供食宿，并擔任司機和向導。

未來旅游服務企業(yè)可重點關注國家公園內的科考和研學路線的打造。